czwartek, 25 lutego 2010 14:21

Reaktywacja rozszerzenia czyli europejski „buldożer” w akcji

Adam Balcer

Proces rozszerzenia znalazł się w kryzysie. Jego rewitalizacja powinna stać się jednym z najważniejszych celów UE w najbliższych latach. Sukces tych działań zależy od silnego przywództwa Unii i wprowadzenia w życie nowej „asertywnej” polityki rozszerzenia. 

Rozszerzenie było do nie dawna najskuteczniejszym narzędziem polityki zagranicznej Unii Europejskiej i najlepszym sposobem stabilizacji jej europejskiego sąsiedztwa. Dzięki niemu doszło na przełomie XX i XXI w. do głębokich i pozytywnych zmian w krajach bałtyckich, Europie Środkowej, Bałkanach i Turcji. Jednak, dzisiaj rozszerzenie jest w kryzysie. Przedłużenie tego stanu może zagrozić stabilności sąsiadów Unii aspirujących do członkostwa (Bałkany Zachodnie, Turcja, Gruzja, Mołdawia, Ukraina), gdyż perspektywa rozszerzenia stanowi lub może stanowić dla nich najważniejszą kotwicę stabilizacyjną. Problemy ze stabilizacją „własnego podwórka” stanowią zaś wyzwanie dla ambicji UE do odgrywania roli globalnego gracza. Dlatego priorytetem Unii powinna być reaktywacja polityki rozszerzenia. Szansę na nowe otwarcie w polityce rozszerzenia stwarza przyjęcie Traktatu Lizbońskiego, który ustanowił nowe ramy instytucjonalne w unijnej polityce zagranicznej. Powodzenie rewitalizacji procesu rozszerzenia zależeć będzie od przyjęcia silnego modelu przywództwa Unii Europejskiej w polityce rozszerzenia. Mówiąc dosadnie potrzebuje ona dzisiaj europejskich buldożerów, jak nazwano amerykańskiego dyplomatę Richarda Hoolbrooka ze względu na twarde i skuteczne forsowanie agendy pokojowej na Bałkanach w latach 90.

Żółwie tempo
Najjaskrawszym przejawem kryzysu procesu rozszerzenia jest jego radykalne spowolnienie w porównaniu z tempem negocjacji członków przyjętych do UE w latach 2004-2007. Najbardziej zaawansowana w procesie akcesyjnym Chorwacja po blisko czterech i pół roku negocjacji nie zamknęła wciąż ponad połowy. W tym samym czasie Turcja otworzyła jedynie 12 rozdziałów i zamknęła tylko jeden. W 2009 r. Albania i Czarnogóra musiały czekać na przekazanie przez Radę Europejską ich wniosku o przyznanie statusu kandydata do rozpatrzenia Komisji odpowiednio siedem oraz blisko cztery i pół miesiąca. Dla porównania w 2004 r. Macedonia, znacznie gorzej przygotowana do rozpoczęcia negocjacji niż dzisiaj Czarnogóra i nieco gorzej niż Albania czekała na decyzję Rady niespełna dwa miesiące. Choć, Macedonia uzyskała status kandydata w 2005 r. to do dzisiaj nie rozpoczęła negocjacji akcesyjnych. Serbia podpisała prawie dwa lata temu układ stowarzyszeniowy, który nie został dotychczas ratyfikowany przez żadnego członka UE. Bośnia, jako jedyny kraj na Bałkanach Zachodnich nie licząc Kosowa, które jest jednak niepodległe dopiero od dwóch lat, nie złożyła wniosku o przyznanie statusu kandydata. Nieznana jest przybliżona data, kiedy to nastąpi. Kosowo po dwóch latach od usamodzielnienia się formalnie wciąż nie rozpoczęło nawet rozmów o liberalizacji systemu wizowego, nie wspominając o układzie stowarzyszeniowym. Last but not least, Gruzja, Mołdawia i Ukraina, od co najmniej kilku lat starają się bezskutecznie o uzyskanie statusu potencjalnych kandydatów, które posiadają kraje Bałkanów Zachodnich. Najważniejszymi przyczynami spowolnienia tempa rozszerzenia są: spory dwustronne między członkami i kandydatami (mediacja międzynarodowa), brak zgody w UE w sprawie jej przyszłych granic, problemy wewnętrzne występujące w krajach aspirujących do członkostwa, niechęć do niego europejskich społeczeństw (enlargement fatigue) i związaną z nią „defensywna” polityka rozszerzenia UE.

Kłótnie o miedze
Skala sporów krajów aspirujących do członkostwa z członkami UE jest wyjątkowa w porównaniu z poprzednimi rozszerzeniami.  Od 2008 r.  Słowenia ze względu na spór o przebieg granicy morskiej (kwestia uzyskania przez Lublanę dostępu do otwartego morza poprzez poszerzenie jej wód terytorialnych) z Chorwacją zablokowała kilkakrotnie otwarcie i zamknięcie przez Zagrzeb kilku rozdziałów negocjacyjnych. Macedonia nie może rozpocząć negocjacji ze względu na spór z Grecją o nazwę państwa, języka, narodu a także prawo do odwoływania się do dziedzictwa starożytnej Macedonii. Perspektywa unijna Kosowa stoi pod wielkim znakiem zapytania, gdyż jego niepodległość nie została uznana przez pięć państw UE (Cypr, Grecja, Hiszpania, Rumunia, Słowacja), które popierają Serbię uważającą je za swoją integralną część. Turcja nie uznaje Cypru, członka UE, natomiast jako jedyne państwo na świecie uznaje separatystyczną Turecką Północną Republikę Cypru (KKTC). Po akcesji Cypru Turcja nie rozszerzyła na niego unii celnej. W efekcie w grudniu 2006 r. UE „ukarała” Turcję za nierozszerzenie unii celnej na Cypr zamrożeniem 8 rozdziałów akcesyjnych i uniemożliwieniem zamknięcia otwartych po 2006 r. W grudniu 2009 r. Cypr zapowiedział blokowanie 6 kolejnych rozdziałów negocjacyjnych do momentu wypełnienia przez Turcję swoich zobowiązań. Kandydaci mają podstawy by uznać postawę unijną w spornych kwestiach za nie fair. Stanowisko Chorwacji jest z punktu prawa międzynarodowego zdecydowanie mocniejsze niż Słowenii. Pomimo zawarcia chorwacko-słoweńskiego porozumienia w sprawie arbitrażu we wrześniu 2009 r. w grudniu 2009 r. Słowenia powołując się tym razem na przyczyny „merytoryczne” zablokowała otwarcie trzech rozdziałów. W lutym 2010 r. wycofała swoje weto wobec dwóch z nich. Formalnie Grecja zobowiązała się w 1995 r. w umowie o uznaniu i nawiązaniu stosunków dyplomatycznych do nieblokowania ze względu na bilateralny spór akcesji Macedonii do UE. Artykuł umowy dotyczący polityki historycznej także nie stanowi wystarczających podstaw dla blokady Macedonii przez Grecję.  Próba zjednoczenia Cypru w 2004 r. tuż przed jego akcesją zakończyła się fiaskiem, gdyż plan pokojowy został odrzucony w referendum przez stronę grecką natomiast poparty przez cypryjskich Turków. UE nie wypełniła swojej obietnicy przed referendum i nie zniosła embarga gospodarczego nałożonego na Turecką Republikę Północnego Cypru (KKTC).

Gdzie kończy się Europa?
Na proces rozszerzenia negatywnie wpływa także nie spotykany wcześniej brak zgody w UE w kwestii jej ostatecznych granic dotyczący Turcji i obszar postsowieckiego. Francja nie uznaje Turcję za kraj europejski czyli uprawniony do członkostwa. Według ram negocjacyjnych celem rozmów akcesyjnych Turcji jest jej pełne członkostwo w UE. Jednak, Paryż łamiąc zasadę pacta sund servanta w wymiarze politycznym blokuje otwarcie pięciu rozdziałów, które według niego dotyczą pełnego członkostwa Turcji. W UE nie ma także konsensusu w kwestii przyznania statusu potencjalnych kandydatów Gruzji, Mołdawii i Ukrainy. Z punktu widzenia unijnego prawodawstwa te państwa jako kraje europejskie teoretycznie posiadają ogólne prawo do akcesji. UE przyznała ten status krajom Bałkanów Zachodnich w 2000 r., choć sytuacja wewnętrzna wielu krajach bałkańskich była wówczas gorsza niż obecnie w trzech wymienionych państwach. Co więcej nawet dzisiaj niektóre państwa Bałkanów Zachodnich (Bośnia, Albania, Kosowo) są wciąż pod względem rozwoju gospodarczego, korupcji, stabilności wewnętrznej (napięcia etniczne) i demokratyzacji na zbliżonym, a czasami nawet gorszym poziomie niż Gruzja, Mołdawia i Ukraina. Podstawowym czynnikiem wpływającym na wstrzemięźliwy stosunek UE do aspiracji Gruzji, Mołdawii i Ukrainy jest ich położenie w obszarze postsowieckim traktowanym przez Rosję jako własną strefę wpływów. Z tego powodu Moskwa jest sceptycznie nastawiona do członkostwa tych państw w UE. Jednak, w odróżnieniu od członkostwa w NATO aspiracje europejskie tych państw nie wywołują automatycznie pogorszenia relacji z Moskwą.

Wewnętrzne wyzwania
Pomimo wyraźnej poprawy sytuacji, problemy wewnętrzne krajów aspirujących do członkostwa są generalnie za wyjątkiem Chorwacji poważniejsze- choć występujące w poszczególnych krajach z różnym natężeniem- niż członków przyjętych w latach 2004-2007. Skala wyzwań umacnia w UE przekonanie o konieczności spowolnienia procesu rozszerzenia. Najpoważniejszymi problemami negatywnie wpływającymi na proces rozszerzenia są kryzys państwowości w Bośni, problemy Serbii z rozliczeniem się z wojenną przeszłością oraz zamrożone konflikty w Gruzji i Mołdawii (Abchazja, Południowa Osetia, Naddniestrze) kontrolowane przez Rosję. Od kilku lat Bośnia nie może przeprowadzić reform ustrojowych wzmacniających funkcjonalność państwa, od czego UE uzależnia rozpatrzenie wniosku o przyznanie statusu kandydata. Idea reform napotyka na zdecydowany sprzeciw bośniackich Serbów. Proces ratyfikacji umowy stowarzyszeniowej z Serbią przez parlamenty członków UE wciąż się nie rozpoczął ze względu na uzależnienie go przez Radę Europejską od pozytywnej opinii prokuratora Trybunału w Hadze na temat pełnej współpracy Belgradu w ściganiu zbrodniarzy wojennych z tą instytucją. Zamrożone konflikty są dla UE najważniejszym argumentem przeciw członkostwu Gruzji i Mołdawii, gdyż jak pokazała wojna gruzińska w 2008 r. mogą w określonych warunkach (gotowość użycia siły przeciw separatystom i złe relacje z Rosją) łatwo stać się „punktami zapalnymi”.

Zmęczenie rozszerzeniem
Kolejnym wyzwaniem dla rozszerzenia jest zmęczenie nim (enlargement fatigue) społeczeństw europejskich, które pojawiło się po akcesji 10 nowych krajów przeważnie biedniejszych od „starych członków” oraz rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z Turcją w 2005 roku. Wielu Europejczyków uznało, że tempo procesu jest zbyt szybkie, zaś do akcesji Bułgarii i Rumunii w 2007 roku doszło pomimo niespełnienia przez nie wszystkich wymaganych kryteriów. Rozpoczęcie negocjacji z Turcją sprawiło natomiast, że liczni Europejczycy sceptycznie nastawieni do jej akcesji uznali, że rozszerzenie następuje wbrew woli europejskiej opinii publicznej. W efekcie poparcie społeczne dla rozszerzenia wyraźnie spadło. Wiedza na temat korzyści z ostatniego rozszerzenia jest w starej Europie nie wystarczająca. Wielu Europejczykom obecne rozszerzenie kojarzy się przede wszystkim z problemami. Sytuacja w krajach aspirujących do UE jest postrzegana przeważnie w czarnych barwach. W mediach uwypukla się negatywne tendencje, nie doceniając pozytywnych zjawisk. Największym nieporozumieniem jest ocenianie kandydatów tak jak by mieli oni już jutro zostać członkami, nie zaś za lat kilka lub nawet kilkanaście. W efekcie UE przyjęła defensywną politykę rozszerzenia. Polega ona na ograniczonym angażowaniu się w spory bilateralne między członkami i kandydatami (tylko w przypadku Chorwacji i Słowenii UE uczyniła w pewnym stopniu wyjątek, współdziałając jednak z USA), uniwersalnemu stosowaniu zasady warunkowości (uzależnienia tempa akcesji od rozwiązania problemów wewnętrznych), wydłużeniu procesu akcesyjnego w celu zagwarantowania kandydatom czasu na wypełnienie wymaganych kryteriów oraz unikaniu twardej postawy w protektoratach unijnych (Bośnia, Kosowo).

Koniec gry na czas
Dotychczasowa polityka rozszerzeniowa przynosi efekty odwrotne od zamierzonych. Jest grą na czas i oznacza chowanie głowy w piasek. Wydłużenie procesu rozszerzenia oraz nierozwiązane spory w relacjach z członkami UE osłabiają poparcie dla członkostwa w niektórych krajach aspirujących do akcesji oraz wiarygodność perspektywy europejskiej, co odbija się negatywnie na tempie reform. Stagnacja zaś stwarza nierzadko zagrożenie dla stabilności wewnętrznej (możliwość niepokojów społecznych, w niektórych krajach nawet incydentów zbrojnych). Ta sytuacja wytwarza mechanizm błędnego koła (zmęczenie rozszerzeniem po stronie UE i kandydatów, wolne tempo integracji vs. spowolnienie reform). Problemy wewnętrzne niektórych państw (np. Bośnia, Kosowo, Serbia i szczególnie Turcja) i pogorszenie ich relacji z UE mogą mieć negatywny wpływ na pozostałe kraje aspirujące do członkostwa ze względu na powiązania między nimi. 

Najważniejszym celem polityki unijnej wobec Bałkanów Zachodnich, Turcji i wschodnich sąsiadów jest bowiem ich stabilizacja. Uwarunkowania wewnętrzne tych państw powodują, że nie możliwa jest ich stabilizacja a la państwa arabskie południowego sąsiedztwa (autorytaryzm, dynastie królewskie lub prezydenckie). Charakterystyczną cechą większości krajów aspirujących do UE i równocześnie kluczowym źródłem ich niestabilności jest istniejąca w nich od wielu lat wadliwa demokracja. Warunkiem ich trwałej stabilizacji jest budowa demokratycznego państwa prawa, co jest niemożliwe bez wsparcia zewnętrznego, którego może udzielić im jedynie UE poprzez perspektywę akcesji. Rozszerzenie musi powrócić na czołowe miejsce w agendzie unijnej. Powiązania między Unią a Turcją, wschodnimi sąsiadami i Bałkanami zachodnimi są na tyle silne, że odcięcie się kordonem sanitarnym i postawienia na małą stabilizację jest fałszywym rozwiązaniem. Odkładanie w czasie rozwiązania problemów powoduje ich nawarstwienie. Poczucie kontroli nad problemami może okazać się złudzeniem boleśnie zweryfikowanym przez nieprzewidywalny kryzys. Unia powinna zrozumieć, że europeizację kandydatów nie gwarantuje sztuczne wydłużenie procesu akcesyjnego, lecz determinacja w implementacji reform.

UE musi odejść od reaktywnego podejścia na rzecz asertywnego kształtowania rzeczywistości (buldożer). UE nie może sobie pozwolić na luksus bycia obserwatorem w sporach między swoimi członkami i kandydatami. Przyjęcie postawy buldożera nie oznacza rezygnacji przez UE z soft power i ścigania się w konkurencji hard power z „twardzielami” z Waszyngtonu. UE nie ma szans w tej dyscyplinie. Buldożer europejski powinien natomiast stosować „kij” typu soft power wobec elit aspirujących do UE i nie przestrzegających unijnych reguł gry lub nie wykazujących determinacji reformatorskiej (sankcje i dymisje w protektoratach, wstrzymanie pomocy finansowej, zamrożenie rozmów). Mottem nowej strategii UE powinno być hasło „bardziej wymagający, ale także bardziej szczodrzy”. Oznaczałoby ono w praktyce, stawianie przed kandydatami większych wymagań, ale jednocześnie nagradzanie ich większymi „marchewkami” (np. przyspieszenie tempa integracji, większa pomoc finansowa) za dobre wyniki, czyli implementację reform. Ta nowa strategia oznacza także dominację indywidualnego i stricte merytorycznego podejścia do kandydatów i rezygnację z idei wielkich regionalnych rozszerzeń, jakie miały miejsce w latach 2004-2007.

Kluczowe znaczenie dla powodzenia nowej strategii ma zmiana nastawienia do rozszerzenia europejskiej opinii publicznej. Twarda postawa UE oraz poprawa sytuacji w krajach kandydujących z pewnością mogą zwiększyć poparcie zwykłych Europejczyków dla rozszerzenia. Jednak, instytucje unijne muszą także rozpocząć na duża skalę akcję informacyjną o korzyściach wynikających z dalszego rozszerzenia oraz jego przebiegu.

Praca domowa dla UE

1.    Bardzo ważną kwestią jest złagodzenie różnic wewnątrz UE w kwestiach podstawowych (np. Kosowo, negocjacje Turcji).

2.    Kluczowe znaczenie ma zdecydowane zaangażowanie UE w mediację między członkami i krajami kandydującymi. (Turcja-Cypr, Macedonia-Grecja).

3.    Szczególnie ważne jest osiągnięcie porozumienia na Cyprze. Jeśli rozmowy na wyspie uległyby wydłużeniu. UE powinna przekonać Cypr do wstrzymania się z blokowaniem 6 kolejnych rozdziałów negocjacyjnych Turcji.

4.    Jeśli udałoby się rozwiązać problem cypryjski, UE powinna natychmiast pójść za ciosem i wykorzystując sprzyjające okoliczności „przekonać” Francję –powołując się na argument wiarygodności UE- do rezygnacji z blokady procesu akcesyjnego Turcji. Argumentem, który może wpłynąć na Francję byłoby podkreślenie, że posiada ona suwerenne prawo do przeprowadzenia referendum w sprawie akcesji Turcji po zakończeniu negocjacji.

5.    UE powinna przekonać Grecję do zgody na rozpoczęcie negocjacji Macedonii poprzez powiązanie ich z konstruktywną postawą Skopje w rozmowach na temat nazwy państwa, których przebieg byłyby systematyczne monitorowany przez Brukselę.

6.    W przypadku Bośni kluczowe znaczenie ma zaakceptowanie przez UE faktu, że na początku należy rozwiązać fundamentalną kwestię ustrojową, a następnie wprowadzić zasadę warunkowości. Inaczej nie będzie ona działała. Bośniacki węzeł gordyjski może przeciąć jedynie narzucenie odgórnie reform przez Wysokiego Przedstawiciela ds. Bośni (unijny zarządca protektoratu), który musi przełamać „kijem” opór serbski. Te działania są w jego kompetencjach, trzeba tylko wreszcie z nich skorzystać. Dlatego na to stanowisko musi zostać mianowany polityk europejski z najwyższej półki. UE powinna także uzależnić proces akcesyjny Serbii od jej konstruktywnej postawy w sprawie reform w Bośni i w efekcie wymusić na Belgradzie identyczną politykę wobec Sarajewa, jaką prowadzi obecnie Zagrzeb, wspierający integrację bośniackich Chorwatów w strukturach państwowych Bośni.

7. Niezwykle ważne jest opracowanie i wprowadzenie w życie specjalnej ścieżki integracyjnej dla Kosowa. Nie powinna się ona różnić znacząco od modelu stosowanego wobec „normalnych” kandydatów. Jej celem powinno być faktyczne członkostwo Kosowa. Spełnienie przez Kosowo kryteriów unijnych będzie wymagać min. integracji kosowskich Serbów w strukturach państwowych, którą blokuje Belgrad. UE może wpłynąć na Belgrad uzależniając jego proces akcesyjny od wstrzymania otwartej blokady integracji Serbów przypominając mu, że jako kandydat jest zobowiązany do współpracy z misją unijną (EULEX). Kluczowe znaczenie dla zainicjowania tych działań ma przekonanie do nich państw Unii, które nie uznały niepodległości Kosowa. Głównym argumentem powinna być odpowiedzialność UE za stabilizację regionu.

8.    Warunkiem konstruktywnego włączenia Serbii w proces stabilizacji Bałkanów jest nagrodzenie jej znaczącą „marchewką”. Powinno nią być przekonanie Holandii, najbardziej bezkompromisowej w tej sprawie przez resztę członków UE do akceptacji, że kryterium oceny aspiracji europejskich Belgradu powinno być nie schwytanie zbrodniarzy, ale pozytywna opinia Trybunału na temat pełnego zaangażowania strony serbskiej w ich ściganie. Serbska determinacja byłaby regularnie tak jak dotychczas , co pół roku poddawana ocenie przez UE

9.    UE powinna zadeklarować, że w przyszłości po spełnieniu wszystkich kryteriów i uwzględnieniu możliwości absorpcyjnych Wspólnoty Gruzja, Mołdawia i Ukraina mogą zostać jej członkami.

10.     Mapy drogowe Gruzji i Mołdawii nie powinny zostać zdominowane przez kwestię uregulowania zamrożonych konfliktów. Natomiast wśród warunków powinny znaleźć się utrzymanie dobrych relacji z państwami trzecimi czytaj Rosją (de facto oznacza to rezygnację z członkostwa w NATO) oraz powstrzymanie się od siłowych prób reintegracji zbuntowanych regionów.