poniedziałek, 26 kwietnia 2010 07:34

Cypryjski węzeł gordyjski

Policy paper

Adam Balcer

Zwycięstwo „jastrzębia” Dervisa Eroglu w wyborach prezydenckich w Tureckiej Republice Północnego Cypru stawia pod dużym znakiem zapytania szanse na sukces rozmów na temat zjednoczenia wyspy i w efekcie efekcie może podważyć proces akcesyjny Turcji. Groźba trwałego impasu tego procesu może jednak wymusić korektę polityki UE wobec północnego Cypru i w konsekwencji przyczynić się do przyspieszenia tempa negocjacji Turcji. Kluczowe znaczenie ma wykorzystanie przez UE nowych kompetencji w sprawie polityki zagranicznej Parlamentu Europejskiego, które uzyskał on na mocy Traktatu Lizbońskiego. 

Proces akcesyjny Turcji i problem zjednoczenia Cypru są ze sobą ściśle powiązane. Utrzymanie status quo w kwestii cypryjskiej (podział wyspy i izolacja tureckiej części) już dzisiaj jest jedną z kluczowych przyczyn wolnego tempa negocjacji Turcji. W najbliższych latach może doprowadzić do ich trwałego impasu (problemy z otwarciem nowych rozdziałów). Ten scenariusz miałby negatywny wpływ na sytuację wewnętrzną w Turcji, będącej mocarstwem regionalnym, najważniejszym po Rosji sąsiadem UE i kluczowym członkiem NATO. Biorąc pod uwagę duże i systematycznie rosnące wpływy Turcji na Bliskim Wschodzie, obszarze postsowieckim i na Bałkanach Zachodnich kryzys negocjacji utrudniłby realizację unijnej agendy w wymienionych regionach. Znacznie łatwej wprowadzić ją w życie we współpracy z Turcją, niż w przypadku jej, co najmniej chłodnej obojętności. Trudniejsza byłaby także w tej sytuacji budowa Wspólnej Polityki Obronnej i Bezpieczeństwa (CSDP) oraz dywersyfikacja energetyczna (Turcja jako kraj tranzytowy). Kwestia cypryjska i jej związek z aspiracjami europejskimi Turcji dotyczy także wiarygodności UE na arenie międzynarodowej jako poważnego partnera spełniającego swoje obietnice. W efekcie paradoksalnie pogorszenie perspektyw zjednoczenia wyspy po zwycięstwie Eroglu może przyczynić się do przyspieszenia procesu akcesyjnego Turcji, gdyż Unii może zależeć na uniknięciu faktycznego zamarcia procesu negocjacyjnego. Postęp negocjacji akcesyjnych może mieć pozytywny wpływ na rozmowy zjednoczeniowe na wyspie. Dotychczas mówiono, że droga Turcji do UE wiedzie poprzez zjednoczenie Cypru. Może w tym roku okaże się, że jest na odwrót. Zjednoczenie wyspy zależy od postępu akcesyjnego Turcji.

Błędne koło
Od rozpoczęcia negocjacji członkowskich w 2005 r. Turcja otworzyła jedynie 12 rozdziałów i zamknęła jeden. Dla porównania Chorwacja, która rozpoczęła negocjacje z UE równocześnie z Turcją- pomimo blokady Słowenii- zamknęła 18 rozdziałów i otworzyła 30 z nich. Jedną z ważnych przyczyn tego wolnego tempa negocjacji Turcji jest nieuznawanie przez Ankarę Cypru, członka UE. Problem cypryjski stworzył mechanizm błędnego koła w relacjach turecko-unijnych. W grudniu 2006 r. w odpowiedzi na nie rozszerzenie unii celnej przez Turcję na Cypr UE zamroziła 8 rozdziałów negocjacyjnych i wykluczyła możliwość zamknięcia kolejnych otwartych. W grudniu 2009 r. Cypr zapowiedział, że jeśli Turcja nie wypełni swoich zobowiązań to będzie blokował otwarcie sześciu kolejnych rozdziałów.  Zamrożenie ośmiu rozdziałów, nieformalna blokada pięciu kolejnych przez Francję oraz nie przygotowanie w tym momencie Turcji do otwarcia kilku innych powodują, że proces negocjacyjny stanął pod dużym znakiem zapytania.

 Turcja nie otworzyła swoich portów morskich i lotniczych dla okrętów i samolotów cypryjskich, gdyż UE nie spełniła obietnicy- złożonej w 2004 r. - zniesienia embarga handlowego nałożonego na Turecką Republikę Północnego Cypru (KKTC). Ankara jako jedyne państwo uznaje KKTC i nie uznaje Republiki Cypru, członka UE. Zniesienie embarga miało nastąpić poprzez wprowadzenie w życie przez UE Rozporządzenia o Bezpośrednim Handlu z KKTC. Komisja Europejska uznała, że Rada Unii Europejskiej jak w przypadku innych umów handlowych powinna podjąć decyzję w sprawie Rozporządzenia  kwalifikowaną większością. Jednak, Służba Prawna Rady Unii Europejskiej poparła stanowisko Cypru, który powołując się na Protokół o Umowie Celnej z Turcją twierdzi, że w tym przypadku decyzja powinna zostać podjęta jednogłośnie. W efekcie przez 6 lat Rada Unii Europejskiej nie poddała pod głosowanie Rozporządzenia.  Do ostatnich wyborów prezydenckich w KKTC Turcja i UE liczyły, że problem uda się rozwiązać pośrednio poprzez zakończone sukcesem rozmowy na temat zjednoczenia wyspy. Nowe państwo powstałe w wyniku połączenia KKTC z Republiką Cypru zostałoby bowiem błyskawicznie uznane przez Turcję. Jednak, wynik wyborów prezydenckich w KKTC w dużym stopniu podważył te oczekiwania. Dziś największą szansą na zapobiegnięcie kryzysowi w negocjacjach akcesyjnych Turcji jest wykorzystanie window of opportunity jakie stworzyło przyznanie przez Traktat w Lizbonie Parlamentowi Europejskiemu prawa do współdecydowania o polityce handlowej UE. Na jego mocy Rada Unii Europejskiej może zagłosować w kwestii Rozporządzenia o Bezpośrednim Handlu z KKTC w oparciu o większość kwalifikowaną, jeśli Parlament Europejski przyjmie raport rekomendujący takie rozwiązanie. Proces decyzyjny zainicjowała nie dawno Komisja Europejska przesyłając do Parlamentu wniosek w sprawie przygotowania tego raportu.

Unijny triumf i klęska
Rozwój wydarzeń na Cyprze w ostatniej dekadzie jest przykładem niezwykłej mocy europejskiego soft power, którego najskuteczniejszym narzędziem jest rozszerzenie. Z drugiej strony aktualna sytuacja na Cyprze obnaża także największą słabość UE jaką jest brak jedności. Perspektywa europejska Turcji spowodowała, że po uzyskaniu statusu kandydata w 1999 r. doszło do radykalnej zmiany w polityce tureckiej wobec Cypru. Spowodowało ją uzależnienie przez UE członkostwa Ankary od zjednoczenia wyspy. W efekcie turecki rząd, armia a nawet społeczeństwo (większość względna) poparły w 2004 r. plan zjednoczenia wyspy autorstwa Kofiego Annana ówczesnego Sekretarza Generalnego ONZ. Poparły go także USA, UE i ONZ. Perspektywa akcesji Cypru w 2004 r. doprowadziła natomiast do „rewolucji” w KKTC. W 2003 r. na ulice wyszło z unijnymi flagami kilkadziesiąt tysięcy cypryjskich Turków (w KKTC mieszka ok. 260 tys. osób). Ta fala społeczna doprowadziła do przedterminowych wyborów parlamentarnych i zwycięstwa zwolenników zjednoczenia wyspy, na których czele stoi do dzisiaj Mehmet Ali Talat. W 2004 r. 65% cypryjskich Turków zagłosowało w referendum za Planem Annana. To wówczas dwa dni po referendum i na kilka dni przed akcesją Cypru Rada Europejska przyjęła deklarację w sprawie zniesienie embarga handlowego na KKTC. Plan Annana nie wszedł w życie, gdyż zagłosowało przeciw niemu ponad ¾ cypryjskich Greków. Nadzieja na zjednoczenie wyspy powróciła wiosną 2008 r., gdy wybory prezydenckie w Republice Cypru wygrał Dimitrios Christofias zwolennik Planu Annana, a prywatnie dobry znajomy Talata. (Prezydent cypryjski ma bardzo podobną pozycję do swojego amerykańskiego odpowiednika). Ta zmiana nastrojów społecznych wśród cypryjskich Greków wynikała z poczucia fiaska twardego kursu wobec Turcji, który nie spowodował dalszych ustępstw z jej strony. W efekcie we wrześniu 2008 r. rozpoczęły się rozmowy o zjednoczeniu wyspy między Talatem i Christofiasem. Wielu ekspertów uznało, że tak korzystnej koincydencji (dwaj przywódcy darzący się sympatią i popierający zjednoczenie wyspy) Cypr nie miał nigdy. W prasie pojawiły się tytuły „teraz albo nigdy”. Do kwietnia 2010 r. obaj politycy odbyli ponad 70 spotkań, jednak mimo zbliżenia stanowisk w ważnych kwestiach nie udało się im zawrzeć ostatecznego porozumienia. Polę manewru Talata ograniczała zmiana nastrojów po stronie tureckiej. Cypryjscy Turcy stracili w dużym stopniu wiarę w UE i zjednoczenie wyspy. Jej najważniejszą przyczyną było uzasadnione poczucie niesprawiedliwego potraktowania ich przez UE, która nie zniosła embarga handlowego. W efekcie w maju 2009 r. wybory parlamentarne w KKTC wygrała nacjonalistyczna Partia Jedności Narodowej. Natomiast 18 kwietnia 2010 r. jej lider Dervis Eroglu wygrał w pierwszej turze wyborów prezydenckich. Zwycięzca zapowiedział kontynuacje rozmów o zjednoczeniu wyspy, jednak trudno uwierzyć w szczerość jego intencji pamiętając o jego licznych deklaracjach, że optymalnym rozwiązaniem jest legalizacja podziału wyspy. Teoretycznie Ankara może wywierać dużą presję na Eroglu, gdyż KKTC jest „dotowany” finansowo przez Turcję. Jednak, potencjał rządu tureckiego ograniczają nastroje w samej Turcji (duże poparcie dla KKTC, silna mniejszość antyunijna) i zdecydowane poparcie dla Eroglu ze strony opozycji tureckiej.

Białe+ czarne= szare
Na kwestię cypryjską wciąż wielkim cieniem kładzie się bolesna historia i jej uproszczona interpretacja. Podstawowym warunkiem trwałej zmiany nastawienia krajów UE do KKTC jest wyjście poza prosty biało- czarny obraz problemu cypryjskiego (dobrzy Grecy, źli Turcy), który nada dominuje w Europie. Nie podlega dyskusji, że KKTC okupuje ok. 37% terytorium suwerennej Republiki Cypru i powstał w wyniku inwazji Turcji z 1974 r. Doprowadziła ona do śmierci setek greckich cywilów i ucieczki lub wypędzenia wielu tysięcy z nich. Jednak, warto przypomnieć, że przed 1974 r. to Turcy byli przede wszystkim ofiarami masakr i czystek etnicznych dokonanych przez greckich nacjonalistów. Także w trakcie inwazji doszło do zbrodni na cypryjskich Turkach. Przed interwencji turecką Grecy (78% mieszkańców wyspy)- w odróżnieniu od Albańczyków (90% mieszkańców Kosowa), którzy zaakceptowali niepodległość Kosowa i równy im status 5% mniejszości serbskiej oraz zakaz zjednoczenia z Albanią - próbowali siłą lub łamiąc prawo podważyć porozumienie przyznające Turkom status równoprawnego narodu (18% mieszkańców) i przyłączyć wyspę do Grecji. Inwazja turecka nie była zupełnie pozbawiona podstaw prawnych. Umowa w Zurychu na której mocy powstał Cypr przyznawała prawo do interwencji zbrojnej Turcji, Grecji i Wielkiej Brytanii w przypadku naruszenia statusu wyspy jako odrębnego państwa dwóch równych narodów. Natomiast w 1974 r. w wyniku zamachu stanu władzę na wyspie przejęli greccy szowiniści odpowiedzialni za śmierć dziesiątków Turków i zapowiadający zjednoczenie z Grecją. Oczywiście nie stanowi to uzasadnienia dla zbrodni popełnionych na Grekach w trakcie inwazji przez armię turecką.

UE powinna zacząć postrzegać KKTC bardziej przez pryzmat współczesności i przyszłości oraz aksjologii niż historii. Izolacja KKTC nie ma podstaw w prawie międzynarodowym. Żadna rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ ws. Cypru nie postuluje wprowadzenia embarga lub sankcji wobec KKTC. Także Protokół o Unii Celnej UE z Turcją, na który tak często powołuje się Republika Cypru stwierdza, że jego implementacja nie powinna uniemożliwić rozwoju ekonomicznego północnej części wyspy. Surrealizm obecnej sytuacji najlepiej oddaje fakt, że dzisiaj jedynym krajem UE, który prowadzi handel i to na dużą skalę z KKTC jest… Republika Cypru. Co najważniejsze, izolacja KKTC, biorąc pod uwagę modernizacyjną agendę UE skierowaną wobec muzułmańskich śródziemnomorskich sąsiadów jest absurdem. KKTC jest przecież świecką demokracją opartą na rządach prawa uznaną – w odróżnieniu od Turcji- przez Freedom House od momentu powstania (1983 r.) za wolny system polityczny. Warto żebyśmy zdali sobie sprawę, że w świecie islamu oprócz KKTC tylko Indonezja i Mali uzyskały taką ocenę w ostatnim raporcie Freedom in the World. Znakomitą okazję do zmiany nastawienia państw unijnych wobec KKTC stwarza historyczny werdykt Trybunału w Strasburgu podjęty w marcu 2010 r. Trybunał oddalił pozew cypryjskich Greków ws. okupowanych przez Turków nieruchomości w północnej części wyspy. Uznał, że komisja powołana w tej sprawie przez rząd KKTC w 2006 r. jest instytucją zdolną do sprawiedliwego rozpatrzenia tych pozwów.

Wszystkie światła na Niemcy
W najbliższych miesiącach postawa UE w sprawie Północnego Cypru będzie ostatecznym testem jej intencji wobec Turcji. Oczywiście Cypr nie jest jedyną przeszkodą na drodze Turcji do UE. Jego zdolność do blokowania procesu akcesyjnego Turcji byłaby zdecydowania mniejsza, gdyby w samej UE istniał konsensus w sprawie członkostwa Turcji. Jednak, rządzące elity we Francji i Niemczech (chadecja), dwóch najważniejszych państwach UE są przeciwne członkostwu Turcji. Stosunek niemieckiej chadecji do Turcji jest mimo wszystko bardziej pozytywny niż prezydenta Sarkozy’ego. Kanclerz Merkel podczas marcowej wizyty w Turcji uznała kontynuację negocjacji za strategiczny cel Niemiec, choć pozostała przy stanowisku, że ich celem nie powinno być pełne członkostwo. Francja może tylko razem z Niemcami zablokować przyjęcie Rozporządzenia o Bezpośrednim Handlu, sama nie jest w stanie tego zrobić. Dlatego kluczowe znaczenie dla poparcia przez UE Rozporządzenia o Bezpośrednim Handlu ma przekonanie Niemiec, że kontynuacja negocjacji z Turcją- biorąc pod uwagę problemy z otwarciem pozostałych rozdziałów i nie możnością zamknięcia już otwartych- będzie bardzo utrudniona bez zniesienia embarga handlowego wobec cypryjskich Turków. Przyjęcie Rozporządzenia umożliwi natomiast odmrożenie ośmiu rozdziałów negocjacyjnych oraz zamknięcie otwartych.Przekonania Niemiec powinny podjąć się Komisja Europejska i Lady Ashton oraz kraje UE popierające akcesję Turcji,  stanowiące zdecydowaną większość w jej ramach. Dobrym rozwiązaniem byłoby przedstawienie przez Komisję Europejską Rozporządzenia jako nowego narzędzia wpływania na proces zjednoczenia wyspy. Komisja powinna zaproponować, aby Rada Unii Europejskiej wprowadziła do Rozporządzenia możliwość jego zamrożenia w przypadku braku konstruktywnej postawy KKTC w rozmowach zjednoczeniowych. Decyzję w tej sprawie podejmowałaby Rada większością kwalifikowaną.  Państwa UE nie powinny ograniczyć się, jednak tylko do stosowania kija. Powinny także zadeklarować możliwość wprowadzenia kolejnych korzystnych regulacji wobec KKTC (np. ułatwienia inwestycyjne, wizowe, wsparcie finansowe) pod warunkiem konstruktywnej postawy negocjacyjnej cypryjskich Turków. Niewykluczone, że Republika Cypru będzie przeciwna takim rozwiązaniom, jednak poszczególne kraje Unii mogą prowadzić wobec KKTC suwerenną politykę zagraniczną powołując się na precedens Tajwanu. Warto przypomnieć, że nie ugięcie się państw UE przed greckim szantażem w latach 90. w sprawie uznania Macedonii spowodowało pozytywną zmianę polityki Aten wobec północnego sąsiada, przyczyniając się do stabilizacji Bałkanów.  Lady Ashton może zaangażować Niemcy w problem cypryjski mianując szefa MSZ Niemiec Guido Westerwelle, zwolennika akcesji Turcji na stanowisko Specjalnego Wysłannika ds. rozmów zjednoczeniowych.  Last but not least, warto żeby kraje popierające członkostwo Turcji w sposób asertywny i jednym głosem poparły przyjęcie Rozporządzenia.

Nadzieja umiera ostatnia?
Przyjęcie Rozporządzenia umożliwiłoby przerwanie błędnego koła ws. implementacji Protokołu o Unii Celnej. Ankara od lat zapowiada, że natychmiast po akceptacji Rozporządzenia przez Radę Unii Europejskiej otworzy swoje porty i lotniska dla Cypru. W efekcie UE odmrozi osiem rozdziałów i zamknie niektóre rozdziały. Przyspieszenie negocjacji akcesyjnych Turcji i przyjęcie Rozporządzenia miałoby pozytywny wpływ także na rozwój sytuacji na Cyprze. Władzom w Ankarze łatwiej byłoby uzyskać przyzwolenie społeczne na bardziej twardy kurs wobec KKTC. Rozwój handlu KKTC z UE spowodowałoby prawdopodobnie bardzo duży wzrost udziału unijnych partnerów w bilansie handlowym tego pierwszego i w efekcie uzyskanie przez Brukselę większego wpływu na elitę i społeczeństwo cypryjskich Turków.

Po zwycięstwie Eroglu tym bardziej UE i Turcja powinny zintensyfikować wysiłki na rzecz zjednoczenia wyspy. Będzie to niemożliwe bez implementacji Rozporządzenia. Bez różnicy na stosunek do akcesji Turcji stabilizacja Cypru jednego z członków skonfliktowanego z bardzo ważnym sąsiadem jest w żywotnym interesie całej UE. Zjednoczenie wyspy jest także w interesie Turcji, gdyż uznanie Cypru jest warunkiem sin non qua non jej akcesji. Lepiej załatwić tą sprawę szybciej niż później, aby w kluczową fazę negocjacji wchodzić z czystą kartoteką. Zwycięstwo Eroglu nie oznacza, że szanse na zjednoczenie wyspy zmalały do zera. Warto pamiętać, że czasami jastrzębie, posiadający alibi „prawdziwych” obrońców interesów narodowych okazują się sygnatariuszami kluczowych porozumień pokojowych. Akcesja Cypru do UE i proces negocjacyjny Turcji zmieniły na lepsze sytuację na wyspie w sposób nieodwracalny. Od 2003 r. wzdłuż 180 kilometrowej granicy między KKTC i de facto Republiką Cypru otwarto sześć przejść granicznych (ostatnie w marcu 2010 r.), które można przekroczyć po okazaniu dowodu osobistego. Granica jest często przekraczana w obie strony. Wielu Turków pracuje po stronie greckiej. W ostatnich latach kilkadziesiąt tysięcy z nich uzyskało cypryjski dowód osobisty. Dzisiaj posiada go większość rdzennych cypryjskich Turków. Na niespotykaną wcześniej skalę rozwija się także współpraca greckich i tureckich NGOsów. W tym roku przełamano kolejne tabu, gdy przedstawiciele cypryjskiej elity (w tym duchowni) odwiedzili Turcję i spotkali się z premierem Erdoganem.

Jednak, powinniśmy pozostać realistami w kwestii zjednoczenia wyspy. Nie przypadkiem rozmowy na ten temat trwają już kilka dekad. Fundamentalnym problemem jest struktura etniczna wyspy. Społeczność turecka liczącą 18-20% jej mieszkańców jest bowiem zbyt duża żeby pogodzić się ze statusem mniejszości i jednoczenie zbyt mała by zostać zaakceptowana jako drugi naród państwowy przez cypryjskich Greków.